Økte klimaambisjoner i EU – hva betyr det for norsk landbruk?

EU la frem sin plan for endringer i klimapolitikken i planen Climate Target Plan i september 2020. Den norske regjeringen la fram sin Klimaplan 2021 -2030 i januar 2021. Hvilken betydning får EUs klimaplan for landbruket i Norge?

Endringer i regelverk

EUs Klimaplan, Climate Target Plan, har tre forslag til endringer i regelverk som i særlig grad kan få betydning for landbruket i Norge:

• Inkludere samferdsel og byggsektoren i EUs kvotesystem (ETS)
• Inkludere opptak og utslipp fra arealbruk, arealbruksendringer og skog (LULUCF) i det overordnete målet for utslippsreduksjoner.
• Opprette en jord, skog og arealbrukssektor (AFOLU) med eget rammeverk som dekker både utslipp og opptak.

 

Innsatsfordelingsforordningen (Effort Sharing Decision) regulerer landenes reduksjon av utslipp fra ikke-kvotepliktig sektor. Målet er at reduksjonene i landene skal summere seg opp til 30 % reduksjon av utslipp i 2030 sammenliknet med 2005. Her inngår bl.a. transport og byggsektoren. Utslippene fra jordbruket, for andre klimagasser enn CO2, reguleres i dette regelverket.

Regelverket for Arealbruk, arealbruksendringer og skog (Land Use, Land Use Change and Forestry, LULUCF) bygger på prinsippet om at arealenes netto binding av karbon ikke reduseres sammenliknet med en utvikling som ville funnet sted med eksisterende forvaltning av arealene. Skogarealene utgjør den største kategorien under LULUCF. Utslipp og opptak av CO2 fra jordbruksarealer inngår i dette regelverket.

Transport og byggsektoren bidrar med en vesentlig del av utslippene som reguleres i Innsatsfordelingsforordningen. Disse to sektorene hadde utslipp på henholdsvis 14,2 og 1 Mt CO₂ ekv. i Norge i 2019. Byggsektoren er en relativt liten utslippskilde i Norge sammenliknet med resten av Europa. Utslipp av andre klimagasser enn CO₂ i jordbruket er den siste store utslippsposten i Innsatsfordelingsforordningen (4,4 Mt CO₂ ekv.). Målene for reduksjonene som i dag er lagt til Innsatsfordelingsforordningen og flere sektorer vil i stor grad måtte tas av landbruket alene dersom transport og byggsektoren overføres til kvotesystemet. Dette kan ikke gjøres uten konsekvenser for landbruksproduksjonen. Det er imidlertid neppe slik at regelverket og rammene forblir som i dag hvis transport og byggsektoren tas helt ut av Innsatsfordelingen. Mest sannsynlig vil Innsatsfordelingen avvikles som eget regelverk dersom de mest radikale endringene gjennomføres.

Arealbruksendringer

Arealbruk, arealbruksendringer og skog er den eneste delen av klimapolitikken der registrerte utslipp og opptak avviker fra det som bokføres. Gjeldende regelverk er en separat pilar i EUs klimaregelverk med begrenset kopling til andre deler av klimaregelverket. Fleksibilitetene er begrenset.

Ved å innlemme utslipp og opptak for arealbruk, arealbruksendringer og skog LULUCF fullt ut i det overordnete målet for utslippsreduksjoner oppnås en mer konsistent behandling av arealbruk i klimaregelverket og en bedre sammenheng mellom det som rapporteres til Klimakonvensjonen UNFCCC og det som bokføres. En umiddelbar konsekvens er at den reelle målsettingen for utslippsreduksjoner i Europa reduseres fra en uttalt målsetting på minst 55 % til et faktisk utslippsmål på nær 50 %. Målet kan heller ikke direkte sammenliknes med eksisterende målsetting på 40 % som kun omhandler utslipp.

Konsekvensene av denne endringen vil i stor grad være avhengig av hvordan regelverket legger opp til å inkludere skog og arealbruk i det overordnete målet for klimagassutslipp. Klimaplanen redegjør ikke spesifikt for dette, og det er derfor en rekke uavklarte forhold. Dette må klargjøres når Europakommisjonen legger fram forslag til regelverk i juni 2021.

Eget rammeverk for jord, skog og arealbrukssektoren?

Forslaget om et eget rammeverk for jord, skog og arealbrukssektoren (AFOLU) kan vise seg å bli viktig for landbruket. Dagens regime der jordbruk, arealbruk og skog er spredt i ulike deler av regelverket, med svak tilknytning mellom områdene, er kompliserende og gir et dårlig grunnlag for en samlet politikkutforming for sektorene.

Noen forutsetninger må imidlertid på plass for at AFOLU skal fungere: a) Et realistisk rammeverk med egne mål for utslippsreduksjoner for sektorene (arealbruk, jordbruk og skog) b) virkemidler som støtter opp om mål og rammeverk , for eksempel ved å kompensere merkostander eller inntektstap ved endringer i metoder i jordbruket og c) et forbedret system for måling og rapportering på utslipp og opptak.

Europakommisjonen ser for seg at man på sikt kan få så gode målemetoder at man etablere et resultatbasert system som kobler utslippsreduksjoner og opptak av CO₂ til betaling til det enkelte gårdsbruk (carbon farming). Pilotprosjekter for klimatiltak på det enkelte gårdsbruk foregår nå i flere land i Europa.

Klimaplanen som ble lagt fram i september 2020 er kun en del av den samlede «pakken» av klimatiltak som foreslås under European Green Deal. Ambisjonene om et klimanøytralt Europa er bygget inn i en rekke forslag til regelverk og strategier, og må ses i sammenheng for å kunne vurdere mulige virkninger.

Virkningen for landbruket i Norge av endringene som foreslås i strategiene for Landbruks- og matsektorene (Farm to Fork), ny felles landbrukspolitikk (CAP), revidert skogstrategi, strategien for biologisk mangfold og delvis også handlingsplanen for sirkulær økonomi, vil først og fremst følge av endringer i markedsforhold og handel med landbruksvarer. Virkningene for Norge av slike endringer kan være betydelige, men i mange tilfeller indirekte.

Det er regelverk i andre sektorer som i hovedsak importeres direkte og inkluderes i norsk regelverk. Eksempler på slike er regelverket for klima, fornybar energi og bærekraftig finansiering. Rammebetingelsene for arealbruk, jordbruk og skogbruk styres i betydelig grad av regelverk og politikkutforming i andre sektorer.

Både regelverket for fornybar energi og bærekraftige investering vil allokere finansielle ressurser fra private og offentlige kilder i en retning som tilfredsstiller de kriterier som ligger til grunn for det som i regelverket defineres som bærekraftig. Den langsiktige virkningen kan bli omfattende og helt bestemmende for investeringene i en rekke sektorer.

I European Green Deal er mye oppmerksomhet rettet mot lagring av karbon – og tidshorisonten er typisk kortere enn det som er nødvendig for å vurdere det samlede bidraget fra landbruket. Sektorenes bidrag til å substituere fossil energi og materialer er mindre vektlagt. Bedre formidling av eksisterende kunnskap om hva den sirkulære bioøkonomien kan bidra med i reduksjon av klimagassutslipp og tilpasning til klimaendringer kan gi grunnlag for mer treffsikre virkemidler. Utformingen av forslagene til regelverket for klima i EU og Norge i årene som kommer, skjer nå – og forslagene legges fram av Europakommisjonen i juni 2021.

Kilder:

European Commission 2020: COMMUNICATION FROM THE COMMISSION TO THE EUROPEAN PARLIAMENT, THE COUNCIL, THE EUROPEAN ECONOMIC AND SOCIAL COMMITTEE AND THE COMMITTEE OF THE REGIONS Stepping up Europe’s 2030 climate ambition Investing in a climate-neutral future for the benefit of our people. COM/2020/562 final

European Commission 2020:  Impact Assessment Accompanying the document COMMUNICATION FROM THE COMMISSION TO THE EUROPEAN PARLIAMENT, THE COUNCIL, THE EUROPEAN ECONOMIC AND SOCIAL COMMITTEE AND THE COMMITTEE OF THE REGIONS Stepping up Europe’s 2030 climate ambition Investing in a climate-neutral future for the benefit of our people. Commission Staff Working Document.

European Commission 2019: COMMUNICATION FROM THE COMMISSION TO THE EUROPEAN PARLIAMENT, THE EUROPEAN COUNCIL, THE COUNCIL, THE EUROPEAN ECONOMIC AND SOCIAL COMMITTEE AND THE COMMITTEE OF THE REGIONS. The European Green Deal. COM/2019/640 final

European Council 2020: European Council conclusions, 10-11 December 2020

European Parliament Research Service 2020: EU Climate target plan. Raising the level of ambition for 2030. Briefing.

Matthews A., 2020: Commission’s 2030 Climate Target Plan proposes radical changes in the rules governing agricultural and land GHG emissions. Capreform.eu.

Ministry of Climate and Environment 2020: National Forestry Accounting Plan for Norway, including forest reference level for the first commitment period 2021-2025. Revised version. 9^th November 2020.

Klima- og miljødepartementet 2021: Klimaplan for 2021 – 2030. Meld. St. 13. Melding til Stortinget