Klimaregelverket er en sentral del av ‘Klar for 55’-pakken og EUs grønne giv (European Green Deal – EGD). En fersk rapport fra CICERO, FNI, NIBIO og TØI går gjennom sentrale foreslåtte endringer av dette regelverket, og mulige implikasjoner for Norge.
Ny rapport: Klar-for-55_EUs-nye-klimaregelverk-og-betydningen-for-Norge.pdf (platonklima.no)
Endringene i klimaregelverket vil legge viktige rammebetingelser for norske beslutningstagere og skape muligheter og utfordringer for norsk omstilling til lavutslippssamfunnet.
Klimaregelverket består av tre pilarer:
- Det europeiske kvotesystemet (EU Emission Trading System – ETS) som blant annet regulerer utslipp fra industri, kraftproduksjon, petroleumsvirksomhet og luftfart.
- Innsatsfordelingsforordningen (Effort Sharing Regulation – ESR) som fastsetter nasjonale utslippsmål for perioden 2021-2030 for sektorer som transport, jordbruk, avfall og bygg, samt deler av industri og petroleumssektoren (ikke-kvotepliktig sektor).
- Regelverk om bokføring av utslipp og opptak i arealbrukssektoren. Denne pilaren omtales også som LULUCF-forordningen (Land use, land-use change, and forestry – LULUCF).
– Forslagene for kvotesystemet og innsatsfordelingsforordningen utgjør ikke radikale endringer for Norge. Men om politikken skaper høyere priser på strøm og drivstoff kan det skape motstand. Forslaget for arealbrukssektoren kan vise seg å bli kontroversielt, sier seniorforsker Fay Farstad ved CICERO Senter for klimaforskning.
– Det vil uansett bli krevende for Norge å nå målene både i innsatsfordelingsforordningen og arealbrukssektoren. Selv om fleksible mekanismer mellom land bevares i det nye forslaget er det flere faktorer som kan gjøre det krevende for Norge å ta dem i bruk. For eksempel vil de aller fleste landene få oppjustert sine mål og dermed ha mindre overskuddskvoter å selge, sier Farstad.
1. Følgende endringer av kvotehandelssystemet er viktige for Norge:
- Det blir innstramming i kvotemengden
- Skipstransport internt i EU skal inkluderes, med gradvis opptrapping frem til 2026
- Det skal etableres et nytt kvotesystem for veitrafikk og bygg
På kort sikt er reformen av det ordinære kvotesystemet stort sett uproblematisk for Norge. En skjerping av ambisjonene og en høyere kvotepris vil gjøre norsk gasseksport enda mer konkurransedyktig i forhold til kull. Men på lengre sikt peker denne utviklingen i en retning hvor olje og gass blir mindre attraktivt.
Skipsfart: På bordet ligger et forslag om å inkludere utslipp fra skipstransport internt i EU i kvotesystemet. Det skal dekke all interntransport og 50% av eksterntransport, men bare for skip over 5000 bruttotonn. Inkluderingen av skipsfarten vil øke omfanget av kvotesystemet med inntil ti prosent. For Norge betyr innlemmelsen av shipping i kvotesystemet en sterk økning i antall kvotepliktige aktører. Dette vil bety en økt belastning for forvaltningen, for eksempel Miljødirektoratet, som skal følge opp, veilede og verifisere rapportering for sektoren.
Innenriks sjøfart betaler allerede CO2-avgift på drivstoff, og samspillet med den nye kvoteplikten må avklares.
Veitrafikk og bygg: Det er foreslått at forbrenning av ‘brensler’ innenfor kategoriene veitrafikk og bygg skal være kvotepliktig. Det er også foreslått at disse to sektorene skal ha en separat kvotemengde. Inntektene fra dette kvotesystemet skal brukes til energieffektivisering av bygninger og avkarbonisering av kjøretøy og transportnettverk. Hvordan en CO2-pris som følge av et nytt kvotesystem for veitrafikk og bygg vil sammenfalle med den eksisterende CO2-avgiften i Norge er ikke avklart.
– At man beholder veitrafikk og bygg i innsatsfordelingsforordningen samtidig som man etablerer et nytt kvotesystem er en erkjennelse fra Europakommisjonen om at man trenger en ny tilnærming for å få bukt med utslippene i disse sektorene, sier forsker Marianne Knapskog ved TØI.
Karbontoll. Siden Norge er inkludert i EUs kvotesystem, vil ikke norsk industri møte noen karbontoll ved eksport til EU. For å utjevne internasjonale konkurranseforhold er tanken at importører av (i første omgang) stål, aluminium, sement, gjødsel og kraft som handler fra land med mindre ambisiøs klimapolitikk enn EU skal måtte kjøpe sertifikater hvis pris fører til at disse importørene da har noenlunde samme rammevilkår som EU-produsenter.
– Kraftkrevende industri virker å være skeptisk til den foreslåtte ordningen, gitt usikkerheten knyttet til utfasingen av gratiskvotene og kanskje også CO2-kompensasjonen. Denne har vært betydelig i Norge og antas å øke vesentlig framover mot 2030, i takt med økende kvotepris, sier Jørgen Wettestad, seniorforsker ved Fridtjof Nansens Institutt.
2. Innsatsfordelingsforordningens betydning for Norge:
Det overordnede målet for innsatsfordelingsforordningen foreslåes økt med 11 prosentpoeng, altså at EU-landene samlet skal kutte utslipp med 40 prosent i forhold til 2005-nivå innen 2030. Hvert land får oppjusterte nasjonale mål i spennet 10-50 prosent kutt fra 2005 til 2030.
- Norges mål oppjusteres, trolig til 50 prosent kutt innen 2030 sammenliknet med 2005-nivå
- Det skal fortsatt opereres med bindende utslippsbudsjetter for hvert år for perioden 2021-2030. Dette betyr at utslippskutt ikke kan utsettes til slutten av avtaleperioden, men det må kuttes hvert år.
- Fleksibilitet beholdes: land kan låne og spare overskudd av utslippsbudsjettet fra/til senere år, innenfor visse begrensninger.
- EU-land (inkl. Norge) kan handle seg imellom med utslippstillatelser, men det er ingen sentral mekanisme for å samordne slik handel. Tilgangen til fleksibilitet mellom land blir trolig begrenset pga. skjerpede forpliktelser.
- Fleksibilitet mellom pilarene i klimaregelverket beholdes.
- Veitrafikk og bygg beholdes i innsatsfordelingsforordningen samtidig som man etablerer et nytt kvotesystem.
3. Endringer av arealbrukssektoren – LULUCF
Forslaget til nytt regelverk for arealbrukssektoren innebærer et mål for økt netto-opptak i 2030. Det tar imidlertid lenger tid før en vil se effekten av mange av tiltakene som kan øke opptaket i sektoren.
– Den beste kortsiktige strategien for skogens rolle i klimakampen er å tenke langsiktig. Da kan vi endre den langsiktige trenden, og øke det årlige netto-opptaket av CO2, sier Gunnhild Søgaard, avdelingsleder ved NIBIO.
I forslaget til regelverk for arealbrukssektoren er det gjennomgående at sektoren vil være avgjørende for at EU skal nå sitt overordnete klimamål.
Økt netto-opptak i sektoren kan skje gjennom å redusere utslipp og å øke opptak. Utbygging av karbonrik natur som skog og myr er viktige kilder til utslipp, mens skogen er der hvor vi har størst opptak av CO2. Tiltak for å øke netto-opptaket i skogen kan grupperes i tre hovedkategorier:
- Øke tilvekst gjennom ulike skogbehandlingsstiltak. Noe som først og fremst øker netto-opptaket på lang sikt.
- Øke det produktive skogarealet. Det kan gjøres gjennom å redusere avskogingen og etablere skog på nye arealer.
- Redusere avvirkningen. Da vil vi ikke få så stor tilgang på arealer med ungskog med lav tilvekst, og vi vil på kort sikt kunne øke årlig opptak av klimagasser i skog. På lang sikt vil effekten imidlertid være motsatt – årlig opptak vil gå ytterligere ned sammenliknet med referansebanen.
– Vår vurdering er at 2030-målet vil bidra til at alternativ 3, redusert hogst, vil være det mest aktuelle utfallet dersom Kommisjonens forslag blir gjeldende rett. Det vil ha konsekvenser for arealbrukssektorens mulighet til å bidra til økt nettoopptak på lang sikt. Det vil også ha betydning for skogens mulighet til å bidra til andre klimatiltak, som erstatning av fossile ressurser, sier Søgaard.
– Forhandlingene om ‘Klar for 55’ og andre deler av EGD vil pågå over de neste årene. Vi opplever et stort behov for informasjon blant beslutningstagere om hva hovedelementene i forslaget til nytt klimaregelverk er, og hva dette kan bety for Norge, siden mulighetene for påvirkning minker over tid. Vi håper derfor at denne rapporten gir et tidlig kunnskapsbidrag til debatten om- og arbeidet med EGD, avslutter Farstad.
Les hele rapporten her.
Ta kontakt med forfatterne:
CICERO: Fay Farstad, +47 900 28 618, fay.farstad@cicero.oslo.no
Erlend T. Hermansen, +47 996 43 601, erlend.hermansen@cicero.oslo.no
Merethe D. Lien, +47 911 46 037, merethe.leiren@cicero.oslo.no
NIBIO: Gunnhild Søgaard, +47 917 27 960, gunnhild.sogaard@nibio.no
Knut Øistad, +47 90 53 77 67, knut.oistad@nibio.no
FNI: Jørgen Wettestad, jwettestad@fni.no
Lars H. Gulbrandsen, lhgulbrandsen@fni.no
TØI: Marianne Knapskog, marianne.knapskog@toi.no
Lasse Fridstrøm, Lasse.Fridstrom@toi.no
Tanu Priya Uteng, tanu.priyauteng@toi.no